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Società a partecipazione pubblica: il nuovo Testo Unico
Pubblicato l’8 Settembre 2016, nella Gazzetta Ufficiale n.210, il Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica.
Il nuovo testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175)
Si orienta nel senso di un ridimensionamento dell'intervento pubblico diretto nel mercato ridefinendo limiti di azione, obblighi e responsabilità di ministeri, regioni, enti locali, enti pubblici economici ed autorità portuali titolari di partecipazioni societarie. Nella Gazzetta Ufficiale n. 210 dell'8 settembre 2016 è pubblicato il testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, con il quale il Governo, dopo un'istruttoria complessa, arricchita dai pareri del Parlamento, del Consiglio di Stato e della Conferenza unificata, ha dato attuazione all'art. 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante deleghe in materia di riorganizzazione della pubblica amministrazione (cosiddetta legge Madia). Le nuove disposizioni entrate in vigore il 23 settembre.
L'intervento normativo riconduce in un quadro organico alcune puntuali disposizioni legislative già vigenti volte a disciplinare l'uso, da parte delle amministrazioni pubbliche, dello strumento societario. Inoltre, sono introdotti una serie ulteriore di divieti, obblighi e controlli che rendono giuridicamente rilevante e sanzionabile l'abuso delle partecipazioni pubbliche. È poi definito un vero e proprio statuto normativo delle società a controllo pubblico e, più in generale, delle società che siano anche solo partecipate da pubbliche amministrazioni, riguardo a una molteplicità di profili, come, per esempio: i limiti alla costituzione di nuove società ed al mantenimento delle partecipazioni eventualmente già possedute; l'organizzazione interna delle società; la loro gestione, la disciplina dei requisiti e dei compensi degli amministratori, la disciplina del personale, la responsabilità degli enti partecipanti e dei componenti degli organi delle società partecipate; il controllo giudiziario sull'amministrazione delle società stesse, la crisi di impresa.
Nel merito, alle società a controllo pubblico, ovvero le società nelle quali un'amministrazione pubblica eserciti i poteri di controllo come definiti dall'art. 2359 c.c., si applica una disciplina di carattere più marcatamente derogatorio del regime ordinario di diritto commerciale. Nelle società nelle quali, invece, le amministrazioni pubbliche non hanno il potere di definire le scelte strategiche, proprio del soggetto controllante, le deroghe al diritto commerciale comune appaiono più limitate e pur tuttavia sono imposti puntuali obblighi al titolare della partecipazione pubblica.
Viene disciplinato il nuovo modello della società in-house (art. 16 d.lgs. n. 175/2016) nel quale, in coerenza con le direttive europee (2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE), si ammette anche la presenza dei capitali privati, purché in forme che non comportino poteri di controllo o di veto, né l'esercizio di influenza determinante sulla società controllata.
Si tipizza una peculiare fattispecie di società mista costituita per la realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero per l'organizzazione e gestione di un servizio interesse generale, attraverso un contratto di partenariato con un imprenditore selezionato con la gara a doppio oggetto, relativa cioè sia all'affidamento dell'opera o del servizio, sia all'acquisto della partecipazione, che non potrà essere inferiore al trenta per cento.
È costituita una nuova struttura ad hoc nell'ambito del ministero dell'Economia, che sarà competente a controllare l'attuazione del decreto, potendo avvalersi anche di poteri ispettivi nei confronti di tutte le società a partecipazione pubblica. La struttura potrà, inoltre, fornire orientamenti e indicazioni in materia di applicazione del decreto e promuovere le migliori pratiche presso le predette società, adottando direttive sulla separazione contabile e verificandone il rispetto.
L’obiettivo del Governo
È quello di impedire alle pubbliche amministrazioni la costituzione di società per scopi che siano estranei al perseguimento delle loro finalità istituzionali e di avviare un processo di revisione delle partecipazioni in atto, diretto all'eliminazione di quelle non più ammissibili ai sensi della nuova normativa, perché insostenibili sul piano finanziario o perché riferite a società inefficienti o la cui attività riduce ingiustificatamente spazi di mercato per le imprese private e altera il regime di concorrenza. Tale obiettivo trova compiuta realizzazione nella disciplina che è chiaramente orientata a considerare l'intervento pubblico in forma societaria eccezionale e da giustificare di volta in volta: la regola è che le amministrazioni pubbliche perseguano i propri scopi rivolgendosi al mercato, cioè alle imprese private in esso operanti, ma non entrandovi direttamente tramite proprie società.
Ciò è testimoniato dai pregnanti oneri motivazionali che il decreto impone per motivare la scelta di una qualunque amministrazione pubblica di costituire o mantenere qualsivoglia partecipazione societaria: il relativo atto deliberativo, infatti, «deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all'articolo 4, evidenziando, altresì, le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria e in considerazione della possibilità di destinazione alternativa delle risorse pubbliche impegnate, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato. La motivazione deve anche dare conto della compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione amministrativa» (art. 5). Sorveglieranno il rispetto di questi criteri di azione sia la Corte dei conti, sia l'antitrust la quale, peraltro, potrà impugnare le delibere di costituzione di società o di acquisizione di partecipazioni che non rispondano ai criteri di legge. Non è escluso poi che le delibere possano essere impugnate da qualunque altra società privata che vi abbia interesse, per esempio, perché l'ingresso dell'amministrazione nel mercato, in ipotesi non consentite dalla normativa, limita di fatto lo spazio per la propria crescita economica.
In questo quadro vanno dunque letti i programmi di revisione straordinaria e di razionalizzazione periodica delle partecipazioni imposti dal decreto in esame.
